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중국의 동북3성 진흥계획 : 중간점검 및 시사점

1. 동북3성 진흥계획의 배경과 주요 내용

￭ ꡐ동북3성 진흥ꡑ은 2003년 후진타오 (현 공산당 총서기 겸 국가주석) 정권이 출범하면
서 주요 전략과제로 내놓은 것으로, 이는 장쩌민 前 총서기가 추진했던 이른바 ‘서부대개
발’에 이은 지역균형발전 전략의 일환인 동시에 이전 정권과의 차별화를 시도한 것으로
해석됨.
- 동북3성(요령성, 길림성, 흑룡강성)은 1930년대에 일제가 만주국을 세웠던 지역으로,
만주국 당시 건설된 중화학 공업기반 위에 1950년대 구 소련이 지원하는 대형 중화학
프로젝트를 유치함으로써 중화학공업기지로 성장할 수 있었음.
- 그러나 개혁개방(1978년) 이후, 동남 연해지역 등에서는 중국 본연의 비교우위에 입각
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한 산업분야(주로 경공업)에서 非국유기업이 주도하는 경제성장이 급속도로 이루어졌
으나, 동북3성은 중화학공업, 국유기업 위주의 경제구조에서 벗어나지 못 한 채 재투
자마저 제대로 이뤄지지 않아 기존설비가 낙후돼 이른바 老공업기지로 전락하였음.
- 현재, 일본기업의 진출 등에 힘입어 비교적 선진적인 도시 인프라를 갖고 있는 요령성
(특히 대련)을 제외한 길림성, 흑룡강성은 전반적으로 낙후돼 있음.
- 과거(1980년 기준) 광동성의 2배를 자랑하던 요령성(동북3성 중 경제규모 최대)의 경
제규모마저도 2004년 말 현재1) 광동성의 1/3 수준으로 떨어진 상태임.

￭ 위와 같은 문제의식을 반영한 동북3성 진흥계획은 2003년 10월 중공 중앙과 국무원이 공
동 발표한 ‘동북지역 등 老공업기지 진흥전략 실시에 관한 의견3)’ (이하 ’의견[2003]‘) 속
에 구체화되었고 2004년부터 본격 추진되고 있음.
- ꡐ의견[2003]ꡑ은 동북3성 진흥계획의 목표로 “老공업기지를 선진기술과 시장친화적
인 시스템을 갖춘, 차별화되고 경쟁력 있는 신흥 산업기지로 만드는 것”이라고 밝히고
있음.
- 기초설비 건설과 관련, 2003년 10월 중국 중앙정부는 동북3성 지역의 100대 대형 프로
젝트(고속도로, 철로, 부두, 공항, 발전소, 전력망 건설 등)에 610억 위안을 투입하겠다
고 밝힌 바 있으며 현재 진행 중임. 이들 투자 프로젝트의 지역별 분포는 요령성 52개,
길림성 11개, 흑룡강성 37개이며, 금액으로는 요령성에 투자되는 것이 72.5%에 달함.
- 세제혜택과 관련, 동북3성에서는 2004년부터 석유화학, 야금, 조선, 자동차, 농산품가공
등 8대 산업분야의 기업이 허가를 받아 새로 도입하는 설비에 대해서는 증치세(부가가
치세)를 면제하고 있으며, 특히 흑룡강성, 길림성에서는 농업세를 전면 면제해주고 있
음. 이와 함께 이 지역 기업의 체납세액 감면, 은행의 부실채권 탕감도 추진하고 있음.
o 설비투자에 대한 증치세 면제는 동북3성 지역 기업의 낙후된 설비 교체를 촉진, 지
원하기 위한 조치로 전국 확대 시행에 앞서 동북3성에서 우선적으로 시범 실시하고
있는 것임. 향후 이 조치가 전국에 확대 시행될 경우 이 방면에서 동북3성이 갖는
비교우위는 사라지겠으나, 중국 내 과잉투자에 대한 우려가 사라지지 않고 있어 전
국 확대 시행까지는 다소간의 시일이 걸릴 것으로 판단됨. 증치세 면제 조치에 따라,
2004년 심양에 1.43억 위안을 들여 Buick 비즈니스 밴 생산라인을 건설한 상해 GM
은 2005년까지 815만 위안의 세금환급을 받은 것으로 알려짐.
o 농업세 면제는 농촌지역의 가처분 소득 증대를 통해 지역 소비를 진작하기 위한 조
치로, 전국에 걸친 확대시행에 앞서 동북3성 지역에서 우선적으로 시범시행하고 있
는 것임.
- 국유기업 구조조정 촉진과 관련, 동북3성은 국유기업의 주식제 전환과 국내 기업간
M&A 및 외자기업에 의한 M&A와 지분참여도 권장하고 있음. 이를 위해 産權교역소
등 제도적 정비도 서두르고 있음.
o 이 같은 조치에 따라 2004년 요령성의 안산철강과 본계강철이 합병을 완료하였으며,
동북3성에서 국유기업의 주식제 전환이 잇달아 추진되고 있음.

2. 동북3성 진흥계획 관련 최근 추가 조치

￭ ꡐ의견[2003]ꡑ에 더해, 중공중앙과 국무원은 지난 2005년 8월, '동북 老공업기지의 대외
개방 확대 실시에 관한 의견'4)(이하 '의견[2005]')을 추가로 내놓음. '의견[2005]'는 동북3
성의 경제 활성화를 위해 대외개방을 가속화하는 것을 골자로 함.
- 외자기업의 중국 국유기업 M&A에 있어 가장 큰 장벽으로 인식돼 온 고용승계 및 사
회보장 부담을 완화해주기 위해, 외자에 의해 인수․합병된 기업에 대해서도 해당 정
부가 국유기업에 준하는 종업원 사회보장을 제공하고 경제적 필요에 따른 감원도 비
교적 용이하게 해주기로 하였음.
- 동북3성에 진출한 하이테크 외자기업의 경우, 국가급 하이테크산업개발구에 준하는 우
대조치를 해주기로 취하고, 합자기업의 경우 외자 지분 한도를 현재보다 확대하기로
하였음. 더불어 동북3성에 다국적기업이 합자나 독자형태로 R&D 센터를 설립할 경우,
연구 설비 수입에 따른 관세와 증치세를 면제해주기로 하였음.
- 또한 외국투자자들이 중국 내 파트너와 합작을 통해, 대학 등 고등교육기관과 직업훈
련기관을 설립, 운영하는 것도 권장하고 있음. 이 경우 수입하는 과학기술 연구 및 교
육용품에 대해서는 수입세 감면 등의 세제혜택을 제공키로 하였음.
o 이는 동북3성 지역의 고급인력 부족과 국유부문에 익숙한 일반 노동인력의 시장경
제 이해 부족을 해결하는데 있어 외국기업 및 외국 교육기관의 노하우와 컨텐츠를
활용하겠다는 의도로 해석됨.

￭ 더불어 '의견[2005]'는 동북3성 변경국가들과의 무역, 투자, 과학기술, 여행 분야에서의
경제적 협력도 강조하고 있음.
- 특히 에너지, 원자재, 광산자원 개발 분야에서의 협력을 강조하고 있어, 이는 북한의
에너지 자원 개발 및 그에 필요한 북한 내 시설확충 및 인프라 건설, 북한으로의 기술
이전으로 이어질 가능성이 있는 것으로 판단됨.

￭ ꡐ의견[2005]ꡑ가 발표된 이후, 동북3성은 보다 적극적인 외자유치 의사를 보이고 있으
며, 중앙정부도 금융 등 분야에서 동북3성을 포함한 중서부지역의 대외개방 스케줄을 앞
당겨 실시하고 있음.
- 일예로, 국무원은 2005년 12월 하얼빈(흑룡강성)과 장춘(길림성)에 외자금융기관의 인
세계경제초점 5
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민폐 영업을 계획보다 앞당겨 허용하였고, 2006년 1월 은행감독위원회는 외자금융기
관이 동북3성을 포함한 중서부 지역에 진출하려 할 경우 이른바 “녹색 통로”를 통해
신속하게 허가키로 하였음.
o 이는 현지 중소금융기관의 구조조정과 함께 현지 기업금융을 활성화하기 위한 조치
로 이해됨.

3. 동북3성 진흥계획에 대한 중간평가: 성과와 한계

￭ 위에 언급한 바와 같이, 동북3성 진흥계획은 후진타오 총서기가 정권 출범과 동시에 대표
적인 전략과제로 지정, 추진하고 있는 것임.
- 동북3성 진흥계획은 후진타오 체제의 첫 번째 중장기 발전전략이라 할 수 있는 제11차
5개년(2006~2010년) 계획 속에도 비중 있게 다뤄지고 있음.

￭ 이 같은 중국 최고지도층의 독려 속에 중앙정부 각 부문과 동북3성 외의 여타 省정부의
지원정책 발표도 줄을 잇고 있음.
- 2004년 한 해 동안 중앙정부 부처인 중앙조직부, 인사부, 과기부, 건설부, 국토자원부,
철도부, 교통부, 상무부, 농업부, 수리부 및 중국과학원 등이 동북3성 진흥을 지원하기
위한 정책을 발표했으며, 산동성, 광동성, 강소성, 복건성, 상해시, 북경시, 홍콩, 마카오
등 지방정부도 인적교류와 각종 협약을 통해 동북3성 진흥을 돕겠다고 밝혔음.

￭ 동북3성 진흥계획에 따른 경제적 성과를 공식통계를 통해 정확히 확인하기는 아직 이르
지만, 이 지역의 외국인 직접투자(FDI)는 각급 정부의 우대조치와 대외개방 가속화에 따
라 크게 늘고 있는 것으로 보임(그림1 참조).
- 특히, 요령성 지역은 2004년 중 54억 달러의 외자를 유치해 2003년도의 감소세를 반전
시켰으며, 2005년 1~8월 기간 중에도 약 30억 달러를 유치해 전년 동기 대비 96%의 높
은 증가율을 기록했음.
o 2005 1~8월 기간 중 요령성의 FDI 증가율은 전국 평균에 비해 약 60%포인트 높은
것이며, 요령성이 전국 평균수준을 넘어선 것은 근 10년 만에 처음임.
- 반면, 흑룡강성과 길림성의 FDI 유치 실적은 아직 미미한 수준에서 크게 벗어나지 못
하고 있음. 실제로 2005년 1~8월 기간 중 동북3성이 유치한 전체 FDI의 3/4은 요령성
에 집중되었음.

￭ 2005년 1~11월 기간 중 수출은, 요령성, 흑룡강성, 길림성이 각각 28.8%, 67.3%, 50.0%의
성장률을 기록하였음. 전국 평균 성장률이 29.7%이었음을 감안할 때 흑룡강성과 길림성
의 수출 경기가 크게 활성화됐음을 알 수 있지만, 절대 규모로 볼 때는 동남 연해지역 省
市에 비해 크게 낮은 수준이며 순위로도 전국 11위와 23위에 그침

￭ 또한, 동북3성의 수출을 지역적으로 세분해보면, 한두 개 市가 전체 省 수출의 절반을 넘
어, 省내 경제발전 정도가 매우 불균등함을 시사하고 있음.

￭ 한편 동북3성 진흥계획이 시작된 이래 지금까지 약 2년 동안 동북3성 내 국유기업의 폐
업 정리가 122개에 달한 것도 구조조정의 가속화라는 차원에서 긍정적으로 평가할 만함.

￭ 더욱이 요령성, 흑룡강성, 길림성의 非국유부문이 2004년 한 해 동안 각각 55.8%, 34.5%,
41.4% 성장한 것으로 나타나, 국유기업의 구조조정에 따라 발생하는 잉여 노동력의 재취
업이 부분적으로나마 非국유부문에서 이뤄지고 있음을 보여줌.
- 동북3성 내 非국유부문의 성장은 매우 의미 있는 일로 판단되나, 그 절대 규모가 작아
국유부문의 비중이 매우 높은 이 지역의 경제 체질을 바꾸는 데는 아직 한계가 있는
것으로 판단됨. GDP 총액에서 차지하는 국유부문의 비중이 이를 잘 대변하고 있음

￭ 위와 같은 부분적 성과에도 불구하고, 동북3성의 외자유치와 발전전망을 밝게만 볼 수는
없는 여러 요인이 존재함.

￭ 첫째, 동북3성은 지리적 요건과 인프라 부족으로 해상 및 육상운송이 원활하지 못함.
- 길림성과 흑룡강성은 북한과 러시아, 내몽고에 둘러싸인 내륙지역임. 요령성의 경우
대련항을 통한 해상운송이 가능하나, 길림성, 흑룡강성은 물론 요령성 내지에서 대련
까지의 육상운송 거리가 길어 동북3성 내지의 기업들은 높은 물류비를 부담해야 함.
더욱이 철도 등 육상운송 인프라가 부족하여 현재의 물류 병목현상이 해소될 때까지
는 상당한 시간이 걸릴 것으로 보임.
- 이 같은 물류상의 문제로 인해 대련 등 일부 지역 외에는 수출형 외자기업을 유치하는
데 어려움을 겪을 것으로 예상됨.

￭ 둘째, 동북3성 진흥계획이 중국 최고지도층의 지원을 받아 온 것은 사실이나, 최근 들어
중부 내륙지역에 대한 개발 촉진정책이 “중부 굴기(崛起)”라는 슬로건 하에 추가되고 있
어 중앙정부의 지원 초점이 흐려질 가능성이 있음.
- 올해부터 시작되는 제11차 5개년 계획은 동북3성 진흥계획 외에도 서부대개발의 지속
과 중부지역 개발에 관한 내용을 모두 포괄하고 있는데, 이는 곧 발전된 동남연해지역
외의 중국 全域에 대한 개발계획인 셈.
- 따라서 ‘선택과 집중’이 없는 현재의 정책적 환경 속에서 동북3성 지역이 향후 급속한
성장을 보일 가능성은 그리 높지 않음.
- 더욱이, 중국 정부는 11차 5개년 계획기간부터 경제에 대한 정부의 개입을 종전의 직
접적 방식에서 간접적 방식으로 바꾸겠다고 밝혀, 향후 동북3성 지역의 경제적 발전정
도 역시 중앙정부의 정책적 조치보다는 시장논리에 따라 결정될 가능성이 큼.

￭ 셋째, 동북3성은 오랫동안 국유부문이 지역경제의 절대적 비중을 차지했던 곳인 까닭에
일반 주민, 기업체 종업원, 거래 파트너의 시장경제 친숙도가 낮고 기업가 정신이 부족하
다는 평가를 받고 있음.
- 이는 동북3성 지역에 진출한 많은 외자기업들이 누차 지적하는 바임. 비록 눈에 보이
지 않는 장애물이긴 하지만 이 같은 ‘사회적 자본’(Social capital)의 부족은 물질적 자
본이 확충되는 속도보다도 느릴 것으로 전망됨.

￭ 넷째, 동북3성의 과제는 과거 동남연해지역이 성공적으로 수행했던 이른바 ‘증량식(增量
式) 개혁’이 아닌, 그보다 더 어려운 ‘존량식(存量式) 개혁’이라는 점임.
- 1980년대 이래 동남연해지역의 발전은, 기존에 없던 非국유부문(향진기업, 집체기업
등)의 등장과 성장을 유도함으로써 기존의 국유부문을 직접 구조조정하지 않고도 지
역의 체질을 시장경제화 하는 증량식 개혁에 따른 것이었음.
- 그러나, 현재 동북3성은 기존의 국유부문을 직접 구조 조정해야 하는 존량식 개혁을
과제로 안고 있음. 파이를 키워 가며 전체적인 체질을 개선해 가는 증량식 개혁과 달
리 존량식 개혁은 경제 주체들 간의 이해관계의 충돌 등으로 인해 진척속도가 느릴 수
밖에 없음.
- 최근 들어 동북3성 지역에도 非국유부문의 성장이 목격되고 있으나, 아직 이 지역 경
제의 체질을 바꿀만한 규모에는 이르지 못한 것으로 판단됨.
o 최근 중국 국가통계국이 제1차 경제센서스 결과를 근거로 수정 발표한 GDP 통계에
는 기존 통계에 누락됐던 서비스 산업 및 사영부문이 대거 포착됨으로써 중국의
GDP(2004년)가 16.8%가 상향조정됐지만 정작 요령성의 GDP는 오히려 2.83% 감소
하였음.
o 요령성 GDP 통계의 축소조정은 여러 가지 원인이 있을 수 있으나 동북3성 진흥계
획이라는 중앙 차원의 관심과 독려 속에 2004년 省정부의 통계보고가 과장됐을 가
능성도 있음.
o 동북3성의 맏형격인 요령성의 GDP 축소조정은 이 지역 서비스산업 및 사영부문의
상대적 취약성을 재확인해 준 것이며, 이는 이 지역 내수시장의 잠재력과 시장메커
니즘의 활성화 정도를 종전보다 다소간 평가절하 할 필요가 있음을 시사함.
- 같은 맥락에서, World Bank는 최근 동북3성 진흥계획의 성공여부는 사영기업이 발전
할 수 있는 환경(새로운 기업의 설립, 토지사용, 규제완화, 교통․물류․금융 개선)을
얼마나 성공적으로 조성할 수 있느냐에 달려있다고 지적한 바 있음.

4. 시사점

￭ 2004년부터 본격 시행된 중국의 동북3성 진흥계획은 2005년 8월 대외개방 가속화 조치를
추가함으로써 중국진출을 꾀하는 한국기업들에게 일정한 기회를 제공하고 있음.
- 특히, 중국정부가 동북3성 진흥과 관련하여 우선적으로 자본을 유치하고자 하는 대상
국이 바로 한국과 일본인만큼, 우리 기업의 동북3성 진출에 있어서는 투자협상 단계에
서 우리 측이 비교적 큰 레버리지를 가질 수 있을 것으로 판단됨.
- 더욱이, 발전수준이 높은 동남연해지역에서 외자기업 우대정책을 점진적으로 축소하
는 움직임이 있는 가운데 동북3성 지역은 외자 우대조치를 확대하거나 유지할 방침이
어서 우리 기업의 진출 대상지로서 고려가 가능함.

￭ 그러나, 동북3성 지역은 지리적 접근성이 떨어져 높은 물류비가 발생할 뿐 아니라, 추운
기후로 인해 난방비 등 추가비용이 발생하며, 지역 사회 전반에 걸쳐 시장경제의 활력이
낮아, 우리 기업이 투자 및 세제상의 우대조치만을 고려하여 이 지역에 진출할 경우 뜻밖
의 어려움에 봉착할 가능성이 커 주의가 요망됨.

￭ 또한, 중국 중앙정부의 동북3성 진흥계획은 본질적으로, 동북3성을 중국 경제의 새로운
주력 성장 엔진으로 육성하기 위한 것이기 보다는, 벌어져 가는 중국 내 지역간 격차를
완화하기 위해 내놓은 사회통합정책의 일환임을 이해하고 그에 맞게 대응해야 함.
- 특히, 올해부터 시작되는 11차 5개년 계획에는 동북3성 진흥계획 외에 서부대개발의
지속과 중부내륙 개발계획이 모두 담겨있어, 동북3성에 대한 중앙정부의 직접적 지원
에는 상당한 한계가 있음을 유념할 필요가 있음.

￭ 더불어, 동북3성 내 각 지역 간에 중앙정부의 투자지원 정도, 경제적 환경, 성장 모멘텀의
큰 차이가 존재함을 유념하고 진출 지역선택에 주의를 기울여야 할 것으로 판단됨.

￭ 동북3성이 2005년 이후 고등교육 및 직업훈련에 있어서도 외자의 참여를 폭넓게 허용하
고 있음을 감안할 때, 우리 기업의 동북3성 진출에 있어 현지 노동인력을 우리 기업의 인
력수요에 맞도록 재교육시킬 프로그램을 함께 가져가는 것도 고려할 수 있는 한 가지 진
출방안으로 판단됨.

￭ 한편, 동북3성 중화학공업기지 진흥계획은 북한 내 광산 등 에너지 자원과 원자재에 대한
수요를 촉발해 북한경제의 활성화에 부분적인 도움을 줄 수 있을 것으로 판단됨.
- 특히, 동북3성의 에너지 및 원자재 수요가 북한 채굴업의 설비투자 확대, 중국으로부터
의 기술이전, 육상운송을 위한 철도 등 인프라 확충으로 이어질 경우, 북한경제 활성화
에 도움이 될 것으로 판단됨.

￭ 그러나 동북3성과 북한은 요소부존과 산업구조 측면에서 유사점이 많아 장기적으로는 해
외 투자유치 등에 있어 경합적인 관계에 놓일 가능성이 있음.
- 따라서 북한의 입장에서는 동북3성 진흥계획의 추진과정에서 특수를 최대한 활용하되,
장기적으로는 시장친화적인 제도 정비를 통해 외자유치 등에 있어 경쟁우위를 확보할
필요가 있음.

작성자 : 은종학, 박현정 (세계지역연구센터 중국팀)